国家种植业管理司农情处

    甘蔗是我国主要的糖料作物，其面积占我国常年糖料面积的85%以上，产糖量占食糖总产的90%以上，甘蔗产业已成为我国主产区经济发展的重要支柱和农民增收的主要来源。2003年，我部颁布实施了《“双高”甘蔗优势区域布局规划（2003-2007）》，促进了甘蔗产业的快速发展。
    根据农业部办公厅《关于印发新一轮〈优势农产品区域布局规划（2008-2015年）〉编制工作方案的通知》（农办计[2007]31号）精神，为进一步推进甘蔗科学布局，促进产业可持续发展，在总结《“双高”甘蔗优势区域布局规划（2003-2007年）》实施的基础上，制定本规划。

    一、优势区域发展现状

    《“双高”甘蔗优势区域布局规划（2003-2007年）》发布以来，各地按照规划要求，采取有力措施，加强对优势产业带建设的指导，产业科技进步显著,带动我国蔗糖业实现跨越发展，有效保障了国内食糖供给。至2006年，我国甘蔗总产9978万吨，产糖1075万吨，均创历史新高，为提前4年实现《中国食品与营养发展纲要（2001—2010）》规定的人均食糖摄入量9公斤的目标做出了重要贡献。
    （一）开展的主要工作
    我部及地方各级农业部门利用各种媒体，采取多种形式，加大规划的宣传力度，加强对实施过程和成效的跟踪报道，扩大了规划的社会影响。广西、广东、云南等主产区深入贯彻我部甘蔗优势区域规划，结合本地实际制定了本省甘蔗发展规划。各级政府和企业投入力度不断加大，据不完全统计，规划实施以来，国家通过“双高”糖料基地建设、种子工程、“948”引进国际先进技术重大专项等项目，累计投资近亿元，引导地方政府投入近3亿元，带动企业投入5亿元左右，累计投资超过9亿元，用于改善蔗区生产条件，推广应用先进科技成果，提高综合服务水平，全面提高产业生产能力。企业以原料生产为第一车间、注重基地建设、工业反哺农业、寻求工农共赢的理念明显增强，定单合同、保护价收购、糖价和蔗价联动已成为行业通行做法，稳定了原料供应，保障了蔗农利益，实现工农共赢。
    （二）优势产业带建设成效
    1、生产布局集中度显著提高
    2006年，优势区域甘蔗种植面积1401万亩、甘蔗总产7103万吨、产糖868万吨，分别占全国的62.4%、71.2%和80.7%，集中度比规划实施前的2002年分别提高了5%、6.6%和15.8%。随着甘蔗生产的集中，加工业集聚效应也逐渐显现出来，全国90%以上的制糖企业位于优势区域内，规划的实施显著促进了资源优化配置。
    2、生产能力显著提升
    规划实施以来，优势区域甘蔗生产水平显著提高，2006年平均单产76吨/公顷、蔗糖分14.2%、公顷产糖9.3吨，分别比2002年提高了4.5%、1%（绝对值）和20.8%，优势区域公顷产蔗、产糖量比全国平均高13.9%和29.2%。在优势区域带动下，2006年全国甘蔗种植面积比2002年增长7.3%，总产提高10.7%，制糖期延长30天左右，蔗糖产量增加14.3%，成为世界第三产糖大国。
    3、食糖加工业素质显著增强
    规划的实施显著促进了资源优化配置，随着甘蔗生产的集中，加工业集聚效应也逐渐显现出来。2006年全国共有甘蔗制糖企业212家，90%以上位于优势区域内；制糖企业数量比2002年减少了128家，但加工能力明显增强，甘蔗制糖业日处理能力达78万吨，比2002年提高了18.2%。全国现有南华糖业、广西农垦、凤糖生化、英茂糖业、湛江农垦等17家日加工能力超万吨、具有较强竞争力的大型企业集团。制糖业节能增效显著，2006年制糖业标煤耗（4.97）为历史最低水平，比2002年下降20.5%，吨蔗耗电量（30.86）比2002年下降2.7%，等折白砂糖产率（12.23%）比2002年提高1.28个百分点。
    4、国际竞争力显著增强
    甘蔗生产能力和加工业素质的增强明显提升了我国食糖产业的国际竞争力，有效抵御了进口食糖的冲击。加入WTO五年来，我国年均进口食糖119万吨，仅为承诺数的61%，占年均产糖量的11.7%。近三年，进口糖占我国食糖消费量的比重每年下降1个百分点，2006年仅占9%。
    5、工农业效益同步增长
    2006年，全国甘蔗总产值269亿元,比2002年增加125亿元，增长86.8%，全国蔗农人均增收520元；甘蔗糖销售收入398亿元，同比增加143亿元，增长56.1%；甘蔗制糖业税收32亿元，利润64.5亿元,同比提高35.6%和6.86倍，甘蔗产业的发展促进了农民增收、企业增效和国家增税。
    （三）总体评价
    规划发布实施以来，促进了甘蔗生产布局的优化调整、产业集聚和优势资源的整合，引导项目和资金有效投入。到2006年，规划的总体目标基本实现：优势区域甘蔗面积占全国的62.4%（规划目标54%）；甘蔗总产占71.2%（规划目标60%）；产糖量占甘蔗糖总产的80.7%（规划目标65%）；平均单产76.1吨/公顷，比预定目标提高1.1吨/公顷；由于受病虫害、暖冬和雨水影响，2006年平均甘蔗蔗糖分14.2%，比预定目标14.5%低0.3个百分点。目前，我国甘蔗平均单产66.7吨/公顷，进入世界先进行列，仅次于澳大利亚、巴西和美国，列第四位。
    （四）经验与启示
    1、政策导向是前提。优势区域布局规划的发布实施，通过政策指导、市场带动，引导了产业集聚和社会资源的优化配置，促进了政策、项目、资金、人才向优势区域倾斜，有效落实了管理和服务保障措施，使得规划的实施得以顺利进行，取得了显著的成效。
    2、比较优势是核心。甘蔗产业的发展要靠企业和蔗农充分发挥其经营自主权，市场经济条件下，比较效益是产业发展的驱动力。规划引导产业朝节本增效的方向发展，增强甘蔗比较优势，实现蔗农增收、企业增效、国家增税三方共赢的良好格局，才可以保证产业的可持续发展。
    3、科技创新是支撑。科技显著提高了甘蔗生产能力，2006年，广西新一轮良种覆盖率达96%，推广配方施肥212万亩，占全区的20.4%；推广节水灌溉技术224万亩，占全区的21.9%；推广机械化深松363万亩，占全区的35%。云南20个优势区域县新一轮良种覆盖率达85%，推广配方施肥248万亩，占全省的74%；深沟板土栽培166万亩，占全省的49%；地膜栽培76万亩，占全省的23%；机防和化学除草250万亩，占全省的74%。2006年，广东6个县新一轮良种覆盖率达98%，推广机械化深松120万亩，占全省的80%；生物防治23万亩，占全省的15%，这些技术的推广应用为甘蔗生产水平的提高提供了强有力的支撑。
    4、增加投入是保障。国家、地方、企业及相关组织在蔗田基础设施建设、科技创新、成果转化和社会化服务等方面增加投资，金融、保险、信贷等多渠道扶持产业发展，总投资近10亿元，这些投入增强了产业科研创新能力、改善了生产条件，有力的保障了甘蔗产业的发展。

    二、市场前景与竞争力分析

    （一）市场供需预测
    1. 国际食糖市场供需预测
    世界有120个国家和地区生产食糖，我国是世界第三大食糖生产国和消费国，产糖量、消费量均占世界食糖总产和总消费量的7%左右。近十年来，世界食糖生产量年均增长1.2%左右，2006年全球总产食糖1.67亿吨，据此推算2015年全球食糖产量1.88亿吨。
    2006年全球食糖消费量为1.50亿吨，比2000年增长0.21亿吨，年均增长0.035亿吨，据此测算，到2015年，全球食糖消费量可达1.82亿吨。
    国际食糖市场产大于需，据ISO（国际食糖组织）统计，2006年全球食糖库存消费比将达到42.88%，期末库存6582.5万吨，仅次于2002年的6590.3万吨，为近十年的次高水平。预计2007年全球食糖总产还将增长400—600万吨，期末库存将达8000万吨。因此，糖价大幅走高和下滑的可能性均不大，在没有特殊原因的情况下，国际糖价应在9—11美分之间波动运行，对应国内糖价3206—3763元/吨，对国内市场不会造成剧烈冲击，国际市场可作为调节国内食糖供需的“储水池”。
    2. 国内食糖市场供需预测
    近十年来，我国食糖消费量从1996年的780万吨增加到2006年的1220万吨，年均增长44万吨，据此估算，到2015年，国内食糖需求量将达1616万吨。若按全国14.3亿人口计算，人均食糖摄入量11.3公斤，仅为目前世界平均水平的一半（2006年世界平均水平21公斤）。另据中国糖协的预测，2015年全国食糖需求量将达到1800万吨。总的来看，综合衡量人口增长、工业用糖和农村食糖消费加速增长等因素，预计到2015年，全国食糖需求量约为1700万吨左右。
    考虑到我国目前已形成500万吨的玉米糖浆生产能力，相当于250万吨的食糖消费量；甜菜糖的产量届时可达到150万吨；按近五年食糖净进口量100万吨推算，到2015年对甘蔗糖的需求量为1200万吨（1700-250-150-100=1200）。按照2006年我国甘蔗糖产量1075万吨测算，到2015年，甘蔗糖增加125万吨，即可满足全国食糖需求。

    （二）发展潜力分析

    根据国内外食糖市场供需预测分析，到2015年，全国甘蔗面积稳定在2400万亩，甘蔗单产由4.4吨/亩提高到5吨/亩，甘蔗总产量达到12000万吨，即能实现甘蔗糖产量1200万吨的目标。
    1、面积有基础
    2007年我国甘蔗种植面积2430万亩，本规划按照优势区域面积稳中有增，非优势区面积逐步减少的原则，计划到2015年全国甘蔗面积稳定在2400万亩左右。优势区域面积1780万亩，占总面积的73%，其中桂中南1200万亩，滇西南340万亩，粤西180万亩，琼北60万亩。
    由于甘蔗比其他作物相对耐旱、耐瘠，多种植在旱坡地、沙荒地、盐碱地等边际性土地之上，与其他作物相比又有明显的比较优势。因此，通过规划引导，重点加强优势区域建设，调减非宜蔗地区面积，将甘蔗种植面积稳定在2400万亩左右是切实可行的。
    2、单产有潜力
    上一轮优势区域布局规划实施的4年间，优势区域甘蔗单产年均提高0.825吨/公顷，按此测算，到2015年优势区域甘蔗单产可达83.4吨/公顷（5.56吨/亩）。用8年时间将甘蔗蔗糖分提高到15%，增幅（0.8%）比上一轮规划实施期（1%）略小，这也是完全可以实现的。目前，全国各甘蔗科研院所通过自主创新已经储备了一批蔗茎单产110吨/公顷以上、甘蔗蔗糖分15%以上的新品种（如福农95-1702、粤糖94-128、桂糖00-122、云蔗94-375等），为进一步提高全国甘蔗生产水平奠定了良好的基础。通过优势区域带动全国甘蔗平均单产从现在的4.4吨／亩提高到5.0吨／亩，蔗糖分增加0.5个百分点，达到14.5%的国际较好水平，则全国产蔗量比2006年提高20%，甘蔗产糖量可提高24%。
    通过农田基础设施建设，尤其是节水灌溉，改善生产条件，提高抵御自然灾害的抗风险能力，同时通过土地规模化、标准化开发，提高生产规模和组织化程度，实现集约化、机械化生产还可大幅度地提高土地产出率。
    3、加工有能力
    2006年全国有甘蔗加工企业212家，平均加工期150天，最长的达190天，平均日加工能力78万吨,但目前原料满足率仅85%。通过早、中、晚熟品种搭配，到2015年，将平均加工期延长至160天，总产12000万吨甘蔗可满足现有加工能力的96%，企业效益得以显著提高。

    （三）竞争力分析

    糖是世界农产品贸易中受保护最广泛、价格支持量最大、市场扭曲最严重、国际价格最不稳定的商品。据USDA（美国农业部）引自LMC（英国的一家专业咨询公司）的资料，近20年109个国家原糖生产实际成本合人民币2853元/吨，而同期国际原糖平均流通价仅为实际生产成本的61.8%。因此，如果不考虑国家补贴，在自由贸易条件下，除生产成本最低的澳大利亚和巴西以外，其他国家的糖业都将无法生存。据调查，2005年，我国广西、云南、广东白糖生产成本分别为3306元/吨、3200元/吨和3550元/吨，在关税率15%的条件下仍有生存空间，但正面临着新一轮WTO关税减让，东盟、中澳自由贸易区零关税和人民币升值的多方压力。
    在受自然条件严重制约的情况下，靠传统农业维系的中国甘蔗产业取得的成就已引起世界的高度关注，纵向比我们自身已取得显著进步，但从横向比较，反映产业总体竞争力的制糖成本（3300元/吨）仍高于世界平均水平，是澳大利亚（1637.4元/吨）的2倍，巴西（2059.2元/吨）的160%，美国（2852元/吨）的116%，印度（3013元/吨）的110%（表1），还不具备到国际市场竞争的实力，应立足于提高自身产业素质，保障国内自给，抵御外糖冲击，保障农民和企业的效益稳定增长。 

    （四）制约因素分析

    分析表明，立地条件差是制约我国甘蔗生产发展最主要的自然因素。桂中南优势区域规划目标的实现主要依赖于面积的增长，受干旱影响，甘蔗平均单产74.3吨/公顷，比预定目标低0.7吨/公顷；滇西南优势区域受灌溉条件的制约，甘蔗单产水平位居三个优势区域之末；粤西优势区域单产（90吨/公顷）居三个优势区域之首，得益于灌溉条件较好，单产水平大幅提升，但受病虫害、暖冬和雨水过多影响，生长后期蔗糖份明显下降，2006年平均蔗糖分仅12.0%，低于预定目标2.5%。
    1.自然条件
    我国甘蔗种植立地条件差，多为红、黄壤旱坡地、沙洲地等贫瘠土壤，基础设施建设滞后，平均有效灌溉率低于20%，而发达国家蔗田灌溉率一般在50—80%。我国甘蔗生产集中度62.4%，低于澳大利昆士兰州（95%）和巴西中南部蔗区（75—80%），运输半径大，不易实现产业资源的优化配置。
    我国蔗区地处亚热带，气候条件总体与世界主要产蔗国相近，但极端天气状况频发。雨量分布不均，春旱、秋旱现象普遍，对甘蔗发芽成苗和伸长影响严重；旱、寒、风灾害严重，1998/1999生产期的寒害、2005/2006生产期的旱灾均曾对我国甘蔗生产造成重创。
    2.技术因素
    （1）品种制约。新台糖系列品种在我国蔗区应用20余年，占我国甘蔗种植面积的80—90%，为甘蔗产业实现跨越发展发挥了重要作用，但是单一品种、退化的负面影响已开始显现，缺乏中晚熟品种配套，造成熟期集中，加工后期产糖率明显下降，影响甘蔗产业健康发展。当前，自主创新品种比例不足20%，国内引进和自主研发的甘蔗品种，还没有能在产量、蔗糖分、品种适应性等全面超过新台糖系列的。
    （2）病虫危害严重。“四病三虫”危害加剧，甘蔗黑穗病、宿根矮化病、花叶病等主要病害每年造成减产20%以上，螟虫和地下害虫平均发生率超过60%，造成蔗糖分损失0.3个百分点以上，化学农药的不合理施用对环境安全构成威胁。
    （3）肥水管理不合理。我国蔗田普遍存在超量施肥、偏施N肥的问题，平均施肥量为世界水平的3倍，直接造成肥料利用率低、生产成本居高不下，同时引起土壤酸化、地力退化和环境污染。我国蔗田灌溉方式落后，水资源利用率低于50%，既造成浪费又增加了生产成本。
    （4）机械化发展滞后。当前，除犁、耙、深松外，播种、除草、培土、施肥、喷药及收获均处于人工操作的传统农业状态，尤其是甘蔗收获机械化尚处试验阶段，人工收获效率低，成本居高不下。
    3.社会经济因素
    （1）集约化水平低。我国甘蔗生产规模小，组织化程度低，现代甘蔗产业化发展模式尚未形成。我国户均植蔗规模4亩，人均产蔗18吨，分别为澳大利亚的1/2000和1/530，我国糖厂平均日榨蔗规模3000吨，为澳大利亚的1/4。集约化水平低已经成为提升我国甘蔗产业国际竞争力的主要障碍。
    （2）甘蔗生产成本增加。随着我国经济的高速发展，土地租金、人工成本、投入品和机械作业等机会成本大幅度提高，以广西为例，2006年吨蔗生产成本199元,比2002增加了56元，增幅39%。
    （3）食糖进口压力增大。中澳、东盟自由贸易协议和汇率降低将增大食糖进口压力，人民币对美元汇率每升值0.1元（如从7.57降至7.47），相当于进口糖价降低40.24元/吨，有可能冲击国内食糖市场。
    总的看来，我国甘蔗产业发展面临着资源的优化配置与环境保护的双重制约、产业技术需求和自主创新能力的双重挑战、产业升级和世界经济一体化的双重压力。

    三、发展思路与目标

    （一）总体思路
    按照积极发展现代农业、扎实推进社会主义新农村建设的总体要求，以科学发展观为指导，准确把握产业发展形势，切实提高产业素质、保障国内食糖安全，进一步稳定甘蔗生产面积，优化区域布局，改善生产条件，加强产业关键技术的自主创新和推广应用，提高社会化服务水平，用现代科技、现代装备、先进理念改造和提升传统农业，建设有竞争力的现代甘蔗产业带。
    （二）发展目标
    到2015年，优势区域甘蔗种植面积从2006年的1401万亩发展到1780万亩，占全国甘蔗总面积的74%，集中度提高11.6%；平均亩产从5.0吨提高到5.4吨，蔗糖份从14.2%提高到15%，甘蔗总产从7103万吨增加到9600万吨，产糖量从868万吨增加到1050万吨，优势区域甘蔗产量和产糖量分别占全国的80%和87.5%。各优势区具体目标见表2。
    见附件表2优势区域发展目标

表2 优势区域发展目标

    四、优势区域布局

    （一）选建依据
    根据资源禀赋、市场区位、产业规模和基础、发展潜力，按照“大稳定、小调整”、“相对集中连片”的原则，选建桂中南、滇西南、粤西琼北甘蔗优势区域。
    1、区域内甘蔗生产自然条件优越，种蔗比较效益好，农民种蔗积极性高，发展潜力大；
    2、优势县（市）2002-2006年甘蔗种植面积在10万亩以上、单产4.5吨以上；
    3、地方政府重视蔗糖产业的发展，有健全的生产管理机构和较完善的农技推广体系；
    4、制糖产业基础好，具有比较成熟的农业产业化经营模式。
    三大优势区域从上一轮的48个县增加到59个县，其中桂中南优势区从原来的22个县（区）扩大到33个，滇西南优势区从原来的20个调整为17个，粤西琼北优势区由粤西扩大到琼北，增加3个县，达到9个县。

    （二）桂中南蔗区

    1、布局与现状
    包括南宁、崇左、来宾、柳州、百色、河池、钦州、北海、防城、贵港10个市的33个县（市、区）。2002-2006年甘蔗平均种植面积951.79万亩，产蔗4423.56万吨，产糖536.1万吨（吨糖耗蔗8.18吨），分别占全区的88%、89.36%和92%。平均单产4.69吨/亩，平均蔗糖分14.5%。户均植蔗面积4.5亩，吨蔗成本180.43元，吨糖成本3306元。优势区内现有制糖企业集团18家，日处理规模39.79万吨。现有甘蔗专业合作组织16个，定单农业率占85%以上，全部实行糖价与蔗价联动二次分配。
    2、建设目标
    到2015年，优势区域内甘蔗种植面积1200万亩，平均亩产5.45吨，平均蔗糖分15%，产蔗6540万吨，产糖807万吨（吨糖耗蔗8.1吨），甘蔗面积、产量和产糖量分别占全区的85%、89%、93%。（全区面积1400万亩，产量7280万吨，产糖860万吨）
    3、资源与潜力
    桂中南地处亚热带季风气候区，光照充足，雨量充沛，雨热同季，年平均气温22.3℃，最高与最低的月平均温差达16℃，有利于糖分的积累。年降雨量1350-1680毫米，光照时数1850-1950小时，基本无霜，是我国最适宜种蔗的地区之一。
    4、主要问题
    品种单一化，新台糖系列品种所占比重近90%，品种退化严重，自主创新能力有待提高；蔗区有效灌溉率低，干旱问题严重制约产业发展；甘蔗生产关键时期劳动力紧缺，机械化发展要求迫切。
    5、主攻方向
    引进和自主创新相结合，加快自主创新良种的推广应用；结合“吨糖田”建设，改善蔗田基础设施，重点解决干旱问题，提高有效灌溉率和水资源利用效率；以机械化培土和整秆式机械化收获为突破，试点推进甘蔗全程机械化作业；全面推行“定单农业”。

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